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关于审计监督与纪检监察监督贯通协同的思考和建议

作者:谢铭捷   来源:凤凰3平台官方下载      时间:2020-11-18

十九届四中全会指出,推进纪律监督、监察监督等统筹衔接,发挥审计监督等职能作用。以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调。审计监督和纪检监察监督是党和国家监督体系重要组成部分,如何更好发挥两项监督的制度优势和监督合力,进一步研究和探索构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的监督体系显得更为重要。

一、正确认识纪检监察监督与审计监督贯通协同的必要性

(一)与纪检监察监督贯通协调是审计机关职责定位的必然要求。十八大后,审计机关和纪检监察机关都是党的政治机关,担负着特殊使命和重大责任。各级审计机关和纪检监察机关紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,依法全面履行监督职责,共同致力于对依法行使公权力的单位和人员实施监督全覆盖。基于二者在职能定位上的共通点,实现贯通协同是促进权力监督、实现腐败治理的重要前提。

(二)与纪检监察监督贯通协调是提升审计权威的客观需要。在新的审计管理体制和监察体制下,二者在独自发挥监督作用的同时进行充分的互补与协作,制度设置上既有较高的相融点又有不同的发力点,具体可概括为法定职能上有交叉、监督客体有重叠、处理手段有互补。但在职责权限上也存在不同点,主要是纪检监察机关具有对“人”的处置权,可以对党员和公职人员进行党纪政纪处分,审计监督对“违法违规的财政财务收支行为”进行处理处罚。因此审计机关在推进审计发现问题的整改和重大违法违纪问题线索处理工作中,根据问题性质和干部管理权限,应当与纪检监察机关通力配合,实现审计发现问题处理无禁区、全覆盖、零容忍,不断发挥监督合力的威力。

(三)与纪检监察监督贯通协调是实现监督全覆盖、提升监督效能的有效选择。审计全覆盖改革推动以来,审计范围进一步扩大,“审计机关监督除财经立法权以外的国家一切财经公权力”。国家监察体制改革后,监察委员会的监督范围则覆盖到一切行使公权力的公职人员,也实现了全覆盖。但二者的覆盖面和侧重点明显不同。前者以查“单位”和“事”为主,后者以查“人”为主。为落实对公权力监督和反腐败全覆盖的要求,化解人少事多任务重,监督点多面广”的共同难题,必须通过人力资源、技术手段的相互支撑与融合,实现高层次的对话与合作

二、当前审计监督与纪检监察监督贯通协调的现状

(一)顶层制度规定明确。根据审计法第三十五条和第三十七条的规定,审计机关具有提请协助权和移送处理权的法定权限。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,要求各级党委审计委员会要加强对经济责任审计工作的统筹谋划和整体推进,促进提高新时代经济责任审计工作质量和水平。有关部门要加强协作配合,把审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通起来,形成监督合力。

(二)工作机制不断完善。为明确审计机关与纪检机关协调配合的方式和渠道,审计署与中央纪委国家监委(原监察部)分别于2003年和2017年联合印发文件,明确了审计机关和纪检监察机关在线索移送和协作配合方面的工作要求。2019年9月、2020年7月,湖北省审计厅联合省纪委监委机关等单位先后制定了《关于加强全省纪检监察机关、巡视巡察办与审计机关工作贯通暂行办法》《关于规范审计机关向纪检监察机关移送问题线索工作的意见》等制度办法,对贯通协作联络部门、问题线索移送、提请配合事项、督促问题整改等作出了具体规定。近期,中央审计委员会办公室印发了《中央经济责任审计工作部际联席会议议事规则和办公室工作规则的通知》(中审办发〔2020〕6号),目前审计机关与纪检监察机关已建立起案件线索办理、经济责任审计联席会议制度等工作协作机制。

(三)黄石市贯通协同成效显著。黄石市审计机关充分发挥专业优势,发现并收集风险问题的审计证据,为纪检监察机关提供案件线索,贯通协同意识已形成自觉。近三年以来,市审计局向全市纪检监察机关移送审计案件线索47件,纪委监委立案查处30件,51人次被追责问责。特别是在经济责任审计工作中,二者已形成了“审前协商、审中协作、审后运用”的协调配合机制。纪检监察机关作为经济责任审计领导小组及经济责任审计工作联席会议主要成员单位之一,始终保持与审计机关在经济责任审计全过程贯通配合,不断深化经济责任审计结果运用。

三、贯通协同中存在阻碍因素

(一)执法标准不一致。监督体系架构和运行实效上来看,审计机关与纪检监察机关独立行使监督权,二者间存在对审计发现和反映问题的标准与纪检监察机关处理和立案标准不同,运用容错纠错机制标准不同的客观实际,直接导致二者对证据的要求不同,容错纠错事项认可标准不一致等问题,在贯通协同的过程中存在一定的不适性。

(二)信息共享不畅通。长期以来,监督主体间因法定权限、渠道和方式不同,而获取的监督信息视角不同。虽然审计机关已经借助大数据技术建立了多个数据库,纪检监察部门也建立了大数据监督系统,但二者并未建立完善的共享机制,存在一些资源浪费、二次收集等情况,二者对监督对象收集的资料、数据和分析成果基本不主动“出门”。    

(三)人员定期学习交流机制未建立。由于监督职能上的差异,审计机关与纪检检察机关在监督事项的选择上,各有侧重,彼此之间虽然有“公约数”,但缺少凝聚力量的联合监督或专项活动,不利于集中“优势兵力”就当前的突出问题开展集中而有力的监督。值得注意的是,在审计实践中,提请协助权难以真正落实,法律法规并未对协助的方式、时限和答复等内容做出具体规定,权力行使缺少“硬约束”。另外,审计人员和纪检监察人员未进行定期交流、学习或者调用等,不利于方相互弥补不足,也不利于高素质人才向更高水平提升。

四、权力监督合力的构想与建议

(一)制度层面完善配套机制。鉴于监督双方在执纪执法过程中存在的差异性,为避免在协作监督中产生利益冲突以及协作不畅等问题,建议在建立协作机制的同时明确协作方式,规范协作分工和各自职责;规定具体协作程序,明晰协作配合涉及的权责分配和边界,同时还应当建立综合考评体系,对审计机关发现问题的广度和深度、纪检检察机关的办案效率和效果进行综合评价,从而改善自身存在的问题,共同推进治理水平提升。

(二)业务层面构建协作运行机制。进一步深化“向信息化要资源,向大数据要效率”的理念,积极学习借鉴双方利用大数据的经验做法,国家审计涉及被审计对象的财务及非财务等重要信息与纪检监察涉及的部分业务信息应及时进行数据互通,在满足规范要求的前提下分享信息,避免多头监督和双方人力资源的浪费。建议在各自大数据运用的基础上建立共享服务云平台,实现监督技术方法互补及案件信息共享。

(三)组织层面建立交流会商机制。审计机关和纪检监察机关作为监督系统的重要组成部分,需要在组织协调、人力资源等方面建立协作交流机制。建议定期或不定期组织召开协作问题交流研讨会,汇报当前工作中协作配合现状,研究重大案件与重要事项,共同协商并根据实际提出解决难题的办法和途径。实行人力资源整合,设置不定期调用或交叉任职机制,促进双方更加熟悉彼此的工作并实现充分配合。